Как нам сделать так, чтоб наша конституция градостроительства перестала быть админбарьером

10.12.2020

---

Ни для кого не секрет, что вопрос по подготовке нового Градостроительного кодекса Российской Федерации давно назрел и периодически обсуждается на различных площадках, в том числе и представителями федеральных органов исполнительной власти.

Градкодекс, являясь, по сути, конституцией градостроительства, призван всецело упорядочивать и регулировать соответствующие отношения, ставить чёткие цели перед правоприменителями, быть удобным, простым и универсальным инструментом для архитектора, строителя, чиновника. Однако, как горько шутят некоторые представители отрасли – главным административным барьером является сам Градостроительный кодекс.

Главной, на мой взгляд, сущностной проблемой является то, что в основе кодекса не лежит никакой центральной идеи. И на самом деле, что мы хотим от градостроительства? Удобного регулирующего механизма для предпринимателей? Окончательно решить извечный булгаковский «квартирный вопрос»? Комфортную городскую среду?

Проблема носит комплексный характер, но первые же претензии лежат на поверхности – Градостроительный кодекс ещё в годы своей «юности» был абсолютно невоспринимаем с точки зрения юристов, а в нынешнем состоянии он представляет собой монстра, собранного из разных частей, с запредельными формулировками и смысловыми конструкциями. Как неоднократно отмечали мэтры профессии градостроительства – пока дочитаешь до конца статьи, забываешь, с чего она началась. Мало, того, нынешние нагромождения правок и статей из разряда «статья 55 прим штрих минус точка два точка пять» уже даже не намекают, а вопят о том, что пора бы навести порядок, свести всё к ясной и стройной системе.

Возвращаясь на без малого двадцать лет назад, когда концепция нынешнего Градостроительного кодекса активно обсуждалась в профессиональных кругах (и, чего уж греха таить, активно критиковалась), можно отметить, что с определённой долей вероятности центральной идеей, ядром концепции тогда была так называемая «градостроительная подготовка земельных участков». Казалось бы, прекрасная идея – застройщик приходит в местные органы власти, и ему за мизерную плату выдают перечень сформированных земельных участков, для которых есть практически всё – определены функциональная и территориальная зоны, закреплены красные линии, подготовлено место допустимого размещения объекта капитального строительства в составе градостроительного плана земельного участка, и, самое главное – уже есть технические условия подключения к сетям, а, если повезёт, то и более-менее свежая съёмка и геология.

Вполне также возможно, что эта идея потерялась уже на этапе подготовки и согласования документа, и многие об этом просто-напросто не слышали. Те, кто на практике сталкивались с предпроектными работами, при упоминании идеи градостроительной подготовки земельного участка могут разделиться на два лагеря – тех, у кого подобные утопии вызывают гомерический хохот, и тех, кто плачет кровавыми слезами.

Иными словами, центральная задумка действующего Градкодекса с треском провалилась, и все эти годы мы вынуждены жить с тем, что имеем, без основной идеи, которая красной нитью бы проходила через весь закон.

В подтверждение тому можно привести ряд аргументов, которые, в свою очередь, должны быть учтены при формировании концепции нового Градостроительного кодекса.

Первый блок вопросов скорее интересен юристам, чем профессиональным градостроителям, и касается он распределения полномочий в сфере градостроительных отношений между различными уровнями власти – федеральными, региональными и местными. В нынешнем состоянии уже 15 лет основная нагрузка по подготовке массива градостроительной документации ложится на плечи органов местного самоуправления (в силу полномочий, закреплённых в тексте закона).

На практике же, в первые десять лет существования ГрК РФ в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации принимались и реализовывались региональные программы, направленные на финансирование подготовки схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов и поселений, правил землепользования и застройки, а в отдельных особо значимых случаях – проектов планировки и проектов межевания (в первую очередь, естественно, линейных объектов) за счёт средств региональных бюджетов.

Статус-кво с распределением полномочий органично вписывается в концепцию федеративного устройства, закреплённую в Конституции России. Федеративное устройство предполагает, что отдельные части государства – субъекты Федерации являются квазигосударственными образованиями, способными самостоятельно решать ряд задач государственного же уровня, в том числе связанных с развитием своих территорий.

Представляется, что концепция нового Градостроительного кодекса РФ должна предусматривать концентрацию основного объёма полномочий в сфере градостроительных отношений в руках субъектов Российской Федерации, от ведения унифицированной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности до оказания отдельных услуг по выдаче документов через систему МФЦ.

Второй комплекс вопросов естественным образом проистекает из первого – и сформулировать его можно как вопрос «стабильности и понятности».

Начнём со второго – если брать, к примеру, генеральный план городского округа, то никто сейчас не сможет сказать внятно, что это такое. И на самом деле, в тексте Градкодекса нет явного ответа на то, что такое генеральный план, и для чего он нужен, когда он жизненно необходим, и какие решения нельзя принимать без учёта его положений.

Да, в тексте закона есть отдельные внешние признаки, которые, вроде как, должны определять суть генерального плана, но в реальности получается что-то наподобие платоновского определения человека как «существа двуного и без перьев». В отношении правил землепользования и застройки в своё время извернулись и придумали, что в их отсутствие нельзя предоставлять земельные участки (после какой – то там даты).

То есть, генеральный план – это такой неведомый зверь, на который зачем-то надо тратить деньги, вот с ПЗЗ всё относительно понятно – нужна такая бумага (и относительно неважно, что там внутри написано, лишь бы было), чтобы предоставлять землю.

Представляется, что мало понимать, что такое генеральный план, необходимо придать ему долговременность и стабильность. С одной стороны, нынешние генеральные планы постоянно латаются и переделываются, и непонятно, то ли изначально они такие некачественные, то ли просто стратегия как таковая не нужна, и изменения вносятся тысячами просто по прихоти коммерческих структур или отдельных физических лиц ради решения сиюминутных задач.

С другой стороны, за последние пятнадцать лет требования к тем же генеральным планам поменялись как минимум три раза – появлялась и исчезала экспертиза градостроительной документации, менялся состав и содержание, появлялись и исчезали планы реализации документов территориального планирования, их каким-то образом пытались вписать в систему документов стратегического планирования. Появились, наконец, нормативы градостроительного проектирования, про которые, впрочем, также никто толком не может сказать – что это за зверь такой, что получилось, то и написали.

Словом, как и градостроительство, регламентирующий его кодекс должен представлять собой стройную взаимосвязанную систему идей, направленных на реализацию одной или нескольких центральных задач, а не скатываться год за годом в документ, регламентирующий (причём максимально чудовищным и запутанным образом) отдельные процедурные вопросы.

Возьмите, к примеру, статьи, регламентирующие процедуры выдачи разрешений на строительство и относительно недавно отпочковавшиеся от неё уведомления о планируемом строительстве объектов индивидуального жилищного строительства.

Получается, упрощая процедуры и снимая административные барьеры, усложняем в два раза и ставим новые препоны, что явно не добавляет очков системе градостроительных отношений.

В 2010 году, когда начался первый этап в долгосрочной эпопее по борьбе с административными барьерами в сфере строительства, нами в Волгограде одними из первых была разработана и утверждена программа их снятия, в ходе подготовки которой мы пришли к довольно-таки простым выводам, первый из которых – административный барьер у нас один, и выглядит он как существующая система получения технических условий подключения к инженерным сетям, равно как и строительство (реконструкция) линейных объектов. Во всём остальном это лишь видимость – да, можно сократить сроки выдачи разрешения на строительство с десяти дней хоть до суток, но выдача технических условий занимает месяцы, а то и годы. Иными словами, вот уже спустя пятнадцать лет после принятия Градостроительного кодекса, на практике до сих пор нет однозначного и чёткого решения проблемы получения технических условий.

В этом контексте хотелось бы также отметить то, как «изящно» в своё время Минрегион России решил проблему выдачи градостроительных планов земельных участков в отношении линейных объектов. А давайте, решили в Минрегионе, вместо градостроительных планов (тогда срок выдачи был – месяц) заставим застройщика готовить проект планировки и проект межевания территории (в лучшем случае полгода если «из рук в руки» и постоянно контролировать процесс и минимизировать человеческий фактор).

В итоге получается, что проектирование (реальный случай из реальной практики) освещения участка автомобильной дороги занимает больше двух лет – со всеми проектами планировки, неадекватными замечаниями экспертизы и прочим, в то время как построили само освещение за две недели.

В названном контексте всецело разделяю возмущение Президента России о всяческих «СНиПах и хрипах», под которыми, по всей видимости, понимается невозможность быстро и качественно построить необходимые социальные и инфраструктурные объекты лишь потому, что процедуры, закреплённые в Градостроительном кодексе РФ, занимают чудовищно много времени.

И это, так сказать, только свежий, характерный и яркий пример несостоятельности действующего Градкодекса в плане эффективности правового регулирования. На самом деле, его состоятельность в последнее десятилетие ставилась под сомнение как минимум дважды. И связано это с двумя масштабными стройками в нашей стране – подготовки к Зимней Олимпиаде – 2014 и матчам Чемпионата мира по футболу 2018. Поясню свою мысль. ГрК РФ призван ответить на все вопросы строительства каких бы то ни было объектов от мала до велика, в то время как для названных строек принимались отдельные законы, устанавливающие особые процедуры. Получается, что если строить по Градостроительному кодексу – то времени и сил уйдёт в три раза больше, так что давайте-ка примем особый закон для особых случаев, а в остальном пусть остаётся все как есть.

Представляется, что особое градостроительное регулирование может быть в отношении отдельных территорий – городов федерального значения (как это сейчас реализовано в обеих столицах и Севастополе), особых экономических зонах, зонах развития и так далее, а в отношении «обычных», если можно так выразиться, территорий правовое регулирование должно быть простым и понятным, чтобы стадион на 50 тысяч посадочных мест строился одинаково легко (в контексте оформления документации и прохождения согласительных процедур), как и простой склад.

Отдельным частным аспектом рассматриваемой проблемы является строительство на землях сельскохозяйственного назначения – вопрос этот, как и пятнадцать лет назад, не решён до сих пор. Да, есть правовые предпосылки и разрешительные процедуры, но пройти их – нетривиальная задача даже для юриста – профессионала в сфере градостроительства, тут проблемы возникают даже сложнее, чем при обычном строительстве в городской черте. И «в поле» стройка ждать не может, к примеру, когда фермеру нужно быстровозводимый каркасный арочный склад, то ему строить надо здесь и сейчас, счёт времени идёт на дни, в то время как получить разрешительные документы – вопрос нескольких лет (и это действительно так, я не нагнетаю обстановку).

Таким образом, говоря об обновлении Градостроительного кодекса, нам нужно сформировать основополагающую идею (идеи) градостроительства, а также постараться сформулировать простые и прозрачные правила строительства (вне зависимости от того, что, где и как будет строиться).

Основополагающими идеями видятся:

• обеспечение населения жильём (при этом важно обратить внимание на качество жилья и городской среды, потому что нынешнее галопирующее строительство «человейников» ещё сильно аукнется в будущем; объективно – идеология массового жилья Ле Корбюзье с треском провалилась и должна остаться в прошлом);
• тотальное решение инфраструктурных проблем (в том числе значительное упрощение процедур оформления строительства и капитального ремонта автомобильных дорог, электрических сетей, газопроводов и водоводов и так далее);
• информационный подход к градостроительству.

Структура нового Градостроительного кодекса видится трёхзвенной, «субъекты – процедуры – особенности».

Под субъектами понимается блок статей (глав), скомпонованных взаимосвязано и определяющих правовой статус, права и обязанности:

• публичных участников процесса градостроительства – федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
• должностных лиц – главных архитекторов (субъектов РФ, муниципальных образований);
• саморегулируемых организаций, объединяющих изыскателей, архитекторов и проектировщиков, строителей и экспертов;
• физических лиц, осуществляющих свою деятельность на профессиональной основе – изыскателей, проектировщиков, строителей и экспертов.

Второй блок вопросов, обозначенный как «процедуры», должен будет определить взаимосвязь процедур проектирование – строительство – эксплуатация, при этом первый вопрос стоит рассмотреть особо.

Информационный подход к градостроительству предполагает, что первая половина действующего Градостроительного кодекса РФ в будущем должна быть сведена к ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности как массива структурированных данных, которые используются для проектирования, и в последующем – для строительства и эксплуатации.

Иными словами, вся необходимая информация в отношении территории, её части, земельного участка, объекта капитального строительства должна быть структурирована и сформирована определённым образом, дабы проектировщик не тратил большую часть времени на сбор исходных данных, а занимался непосредственно проектированием.

Основная часть этой работы сейчас уже практически сделана (за минусом того, что необходимо формирование цифровой базы технических условий подключения к инженерным сетям), осталось лишь законодательно закрепить такую систему взаимодействий, при которой основная часть подготовительной работы (определение функциональных и территориальных зон, видов разрешённого использования, установление красных линий и ограничений, определение места допустимого размещения объекта капитального строительства, получение технических условий, проведение инженерных изысканий) делается заранее, в связи с чем проектирование (особенно с использованием типовых моделей и узлов) может занимать недели или месяцы, а строитель мог выходить на площадку практически одновременно с началом проектирования.

В свою очередь, взаимосвязь «проектирование – строительство – эксплуатация» должна осуществляться в том числе путём популярного нынче цифрового моделирования (BIM), которое в настоящее время уже вполне созрело для обязательного законодательного закрепления.

В заключение хотелось бы отметить, что традиционные концепции градостроительства сейчас активно пересматриваются и испытываются временем – достаточно лишь подумать о перспективах повсеместного использования беспилотных автомобилей, доставки грузов и товаров беспилотными же дронами, а также массовый переход населения на удалённую (домашнюю) работу в связи с известными событиями. Так или иначе, уже в ближайшем будущем нам потребуется современный, гибкий и эффективный инструмент правового регулирования градостроительных отношений.

Автор: Константин Кузнецов, заместитель исполнительного директора СРО Ассоциация «Проектный комплекс «Нижняя Волга» (г. Волгоград)

https://zsrf.ru

Комментарии