28 и 29 октября в Санкт-Петербурге прошел XVIIIОбщероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: национальные цели и эффекты для территорий». За два дня на площадке Форума было проведено 45 мероприятий, включая 3 пленарных заседания, в них приняли участие 1500 человек из 68 регионов России, 100 городов, а также зарубежные гости и докладчики из 30 стран.

Сегодня национальные проекты прочно закрепились в экономической повестке регионов, а губернаторы признают их главным стратегическим документом, который к тому же достаточно детализирован. Однако нацпроекты – это лишь один из инструментов для реализации национальных целей, которого явно недостаточно для экономического прорыва.

Мало того, система государственного управления излишне сложная: 9 национальных целей, 13 национальных проектов и 76 федеральных проектов, которые включаются в государственные программы, а их уже больше 43, при этом у субъектов более 4 тыс. региональных проектов.

Предполагается, что федеральные проекты самореализуются через государственные программы, где есть свои ответственные и показатели. По мере того, как эти показатели погружаются в другой уровень управления и через другие инструменты, их фокус размывается, поэтому система управления требует совершенствования.

Система управления пагубна для нацпроектов

По мнению Председателя Счетной палаты Алексея Кудрина, достигнуть национальных целей невозможно без структурных изменений. Политика Правительства по их реализации существенно выходит за рамки нацпроектов, судьба которых тоже не связана только с достижением прописанных там показателей. Поэтому необходим комплексный проектный подход по усовершенствованию целого ряда институтов, влияющих на их реализацию, будь то, к примеру, правоохранительная или судебная система. А существующая система управления – это главное препятствие на пути реализации нацпроектов.

Кроме того, по словам Алексея Кудрина, пока в субъектах существует неточное планирование, потому что зачастую в соглашениях, которые подписывают регионы, есть добровольно-принудительные меры. В результате после их подписания возникают сложности с выполнением, и предполагается, что в дальнейшем пойдут достройки или корректировки показателей.

При этом регионы далеко не всегда согласны с поставленными в нацпроектах целями, и диалог федерального центра и регионов идет весьма активно. Губернаторы очень реалистично относятся к поставленным задачам, и декомпозиция целей встречает ответные вопросы. Однако пока не все предложения глав регионов принимаются, но этот диалог должен непрерывно продолжаться. Потому что, как пояснил Председатель Счетной палаты, несмотря на пройденную четвертую часть пути по реализации нацпроектов, еще нужны некоторые уточнения по ресурсам, целям и другим регулятивным механизмам. Пример тому – проект «Жилье и городская среда».

В мае Счетная палата провела исследование по показателям данного проекта. Выяснилось, что только 11% регионов считают возможным достижение целей по строительству жилья, 38% субъектов отмечают риски недостижения и возможность выполнения показателей лишь при определенных достройках и дополнительном финансовом обеспечении, а 15% считают, что достичь показателей невозможно ни при каких обстоятельствах. При этом на Совете по стратегическому развитию у Президента России ни один из этих регионов не хотел быть озвученным, потому что соглашения ими подписаны, и работать в этом направлении все равно придется.

Другой краеугольный камень национальных проектов – это финансирование. Кроме субсидии, которую нужно софинансировать, каждый субъект вынужден мобилизовать свои средства для реализации нацпроекта и создать дополнительные условия – потратиться на инфраструктуру, содержание соответствующих объектов, на их дооборудование и прочее. Все это не предусмотрено субсидией, а губернатор отвечает за конечный результат. Сегодня получается, что несмотря на взятые на себя обязательства государством по львиной доле финансирования из федерального бюджета, как правило, более половины нагрузки несут субъекты. Однако по факту нести эту ношу им проблематично, т.к. они столкнулись с дисбалансом своих бюджетов.

Напомним, Президент России дал поручение не снижать уровень финансирования по трансфертам на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов при формировании нацпроектов. А, по данным Счетной палаты, дотации на выравнивание обеспеченности сократились при росте трансфертов на нацпроекты.

По словам Алексея Кудрина, в начале года было зафиксировано некоторое снижение дотаций на выравнивание, после чего Президенту был представлен дополнительный доклад по его поручению. И сегодня можно отметить, что Минфин чуть-чуть подправил уровень дотации за счет иных трансфертов субъектам России.

По прогнозу на предстоящий 2020 г. видно, что трансферты на выравнивание не падают, но и не растут. А трансферты на национальные проекты, конечно же, увеличиваются – на 136 млрд руб. и достигают уже свыше 730 млрд руб. И в это же время в субъекты приходит больше связанных ресурсов. При этом дотации на выравнивание тоже должны индексироваться и расти в силу обязательств и роста экономики, но этого не происходит. Баланс меняется в пользу связанных трансфертов субъектам, вследствие чего их руки становятся скованными, а к этому еще нужно находить дополнительные ресурсы для дософинансирования нацпроектов.

В результате получается ситуация, когда губернаторы становятся менее гибкими, у них появляется больше обязательств, что зачастую неэффективно – средства для выполнения нацпроектов приходится «стягивать» с других направлений. Поэтому Счетная палата рекомендует держать трансферты на выравнивание в таком состоянии, когда они позволяют нормально развиваться регионам.

Нацпроект как разрушитель регионального бюджета

Исходя из последних статистических данных, с начала 2012 г. инвестиции субъектов в свою инфраструктуру и ряд своих проектов уменьшились с 1,6% в ВВП до 0,8%, т.е. вдвое. Как отметил глава Счетной палаты, при выполнении нацпроектов такое происходить не должно.

Сейчас в бюджете на инженерную инфраструктуру, требующуюся для нацпроекта «Жилье и городская среда», предусмотрено 183 млрд руб. на весь период его действия. Однако, по совместной оценке Счетной палаты и Минстроя, требуется 437 млрд руб. – уже сегодня видны нестыковки.

По мнению Алексея Кудрина, регионам нужно предоставить более широкие полномочия для выбора средств достижения показателей национальных проектов, и с ним согласились участники сессии. Как показали результаты голосования, 96% собравшихся в зале положительно ответили на вопрос «необходимо ли существенное дерегулирование региональных полномочий с федерального уровня».

Как пояснил Председатель Счетной палаты, когда система показателей спускается до нижнего уровня и до каждого субъекта, нужно определиться в системе госуправления – это плановый показатель или ориентир.

Например, в плане строительства жилья предполагается, что ВВП вырастет до 3%, соответственно доходы субъектов и населения будут увеличиваться, превышая темпы инфляции, и сложится дополнительный ресурс для ипотечного кредитования, в результате чего существенно вырастет количество ипотеки, без которой невозможно выполнить поставленные задачи. Но в реальности – темпы роста ВВП уже на следующий год снижены по сравнению с изначальными планами – 1,7%, темпы роста инвестиций отстают, а реальные доходы населения, которые, как предполагалось, в этом году вырастут на 2,5%, на самом деле останутся на нуле или максимум на незначительном плюсе. Как при таких обстоятельствах губернаторы могут взять на себя ответственность и заявить, что без ипотеки вырастет ввод жилья? В некоторых регионах насыщенность жильем при платежеспособности населения уже сегодня вышла на новый уровень. И вот появляется вопрос – это плановый показатель, который должен быть безусловно всегда, или при определенных нюансах нужно скорректироваться? Это и есть система управления.

Санкт-Петербург настаивает на реальных цифрах

Своим опытом поделились главы нескольких регионов. Как сообщил губернатор Санкт-Петербурга Александр Беглов, цели, прописанные в нацпроектах, ставят высокую планку, несмотря на то, что есть спорные вопросы, и эти цели нужно достигать, причем ежегодно, а не в 2024 г. Для этого в городе разработано 40 проектов для реализации всех направлений нацпроектов, на текущий год запланировано 54 млрд руб. с учетом софинансирования федерального центра.

Он подчеркнул, что в вопросе поиска денег у каждого региона своя судьба и свои трудности, но нужно находить возможности работы. К примеру, существует система государственно-частного партнерства. Так, сегодня в городе реализуются 23 инвестиционных проекта на 450 млрд руб. Кроме того, есть такие механизмы, как заимствование, развитие малого и среднего предпринимательства, оборонный комплекс – необходимо создавать условия для привлечения бизнеса, инвестиций, потому что деньги сами собой не придут.

По словам главы города, сегодня в каждое министерство можно прийти, поговорить и добиться чего-то. К примеру, в текущем году Санкт-Петербург попал в сложную ситуацию, когда жилищная застройка опережает социальную структуру - в результате получился большой дисбаланс между жилой и социальной застройкой. После обращения в Правительство России, доказав, что деньги городу необходимы и заимствовать их негде, были выделены средства, и тем самым уменьшился дисбаланс.

Как создать комфортную городскую среду? Через сервис обратной связи с населением – люди должны знать, что такое вообще нацпроект, и что будет сделано хорошего для каждого человека.

Александр Беглов особо отметил, что показатели эффективности нацпроектов конкретно для Санкт-Петербурга, безусловно, завышены. Непонятно, по каким причинам Минстрой поставил «планку» к 2023 г. – вводить ежегодно 5 млн кв. м жилья, к 2024 г. – 25,5 млн кв. м. Городу такого количества жилья точно не нужно, и к тому же, чтобы это реализовать, на социальную инфраструктуру необходимо потратить 309 млрд руб. плюс на инженерную еще 320 млрд руб. Встает вопрос – где взять эти 630 млрд руб.? И главное, зачем? У региона есть другая цель – ликвидация дисбаланса между жилой застройкой и социальной, а после этого можно двигаться вперед.

Беглов подчеркнул, что Санкт-Петербург соглашение не подписал, и будет проявлять стойкость, отстаивая интересы населения. Ведь сегодня институт прописки отменен, и город собирает жителей со всей страны, как пылесос. Но нужно, прежде всего, защищать интересы местных жителей, а для этого – выровнять социальную инфраструктуру, а не рисовать циферки.

Регионы просят самостоятельности

В свою очередь губернатор Новосибирской области Андрей Травников отметил, что нацпроекты сегодня стали единственными документами целеполагания, при этом они достаточно узкие и не охватывают все направления социально-экономического развития. У каждого ведомства есть свой нацпроект, федеральный проект и цели, а сделать шаг влево или вправо можно только в случае, если Минфин выделит дополнительное финансирование, причем лучше целевое. Реализовывать в таких условиях комплексные программы достаточно сложно. Но самое главное – нацпроекты подкреплены ресурсами для достижения целей, возможно, недостаточными в каких-то местах.

Кроме того, не везде выдерживается уровень софинансирования. Это связано чаще всего с сопутствующими расходами – чтобы смонтировать оборудование предварительно нужно отремонтировать здание. Плюс ко всему, бесконечная реформа ценообразования, из-за чего строители не укладываются в смету. Также не выстроена до конца система мониторинга исполнения нацпроектов, хотя многие ведомства пытаются создать свои системы, и с этим связано, прежде всего, низкое кассовое исполнение нацпроектов. Сегодня так до конца полноценно не заработал электронный бюджет, а единственный доступный показатель – это касса, из-за чего говорится о низком кассовом исполнении.

По мнению губернатора Ульяновской области Сергея Морозова, не нужно полагаться на федеральную власть, регионы должны взять на себя ответственность для модернизации взаимоотношений. И если не будет четкого стратегического видения, то территория начнет деградировать, потому что никто не понимает, что нужно делать. Устаревшая форма работы в реалиях нового времени уже неактуальна и не работает, а ведь жители каждый день ждут изменений.

В области кардинально изменилась структура управления регионом – одно за другим ликвидируются все министерства и ведомства, и переводятся в инвестиционные офисы. Проводится работа по цифровизации государственного управления, в том числе по удаленному доступу региональных чиновников. Для улучшения мониторинга за реализацией нацпроектов внедрен новый механизм взаимодействия с гражданами через центр управления регионом.

А кто учитывал спрос?

По словам первого заместителя генерального директора «Группы ЛСР» Максима Соколова, цели нацпроекта более чем амбициозны и требуют усилий. И здесь играет роль макроэкономический фактор – многое зависит не только от возможностей строительного комплекса, который теоретически может достигнуть поставленных задач. Зависит от баланса платежеспособного спроса и предложения, от процента по кредитам, которые вынуждены брать все застройщики для строительства новых объектов, что влияет в свою очередь на себестоимость жилья, цену квартиры и спрос. И эти факторы должны учитываться.

Второй фактор – финансирование. И речь идет не только о субсидировании процентной ставки – необходимо кратно увеличить финансирование субъектов, которые ответственны за выполнение нацпроектов совместно с Минстроем. И здесь прекрасным примером для достижения целей выступает государственно-частное партнерство.

Третий фактор – диалог, формирование единой команды на уровне взаимодействия федеральных, региональных, муниципальных властей и бизнеса для формирования привлекательной инвестиционной среды. А, как напомнил Максим Соколов, чтобы обеспечить ввод 120 млн кв. м жилья в год в отрасль и экономику страны должны пойти около 6-7 трлн руб.

В завершение мероприятия Алексей Кудрин с удовлетворением отметил, что губернаторы четко видят цели нацпроектов и реалистично к ним относятся. Председатель Счетной палаты заявил, что уже есть детальный анализ всех нацпроектов, который скоро будет опубликован, однако все равно потребуются уточнения по ресурсам или ценам. Поэтому диалог должен непрерывно продолжаться. Нацпроекты еще требуют дискуссии по целям и некоторым задачам, но уже понятно, куда двигаться.

http://ancb.ru