С каждым годом доля несостоявшихся торгов растет. Причем строительная отрасль с завидным упорством лидирует по количеству картелей, нарушений и барьеров.

9 февраля в Аналитическом центре при Правительстве РФ состоялся круглый стол «Высокая доля несостоявшихся торгов в контрактной системе: следствие неправомерных ограничений конкуренции или высокие барьеры для входа на рынок закупок по 44-ФЗ?». Мероприятие провел руководитель Управления конкурентной политики и методологии закупок Аналитического центра при Правительстве РФ Павел Тихомиров, а участие в нем приняли представители ФАС России, Минфина России, Минпромторга России и других федеральных и региональных органов власти.

Как заявил, открывая круглый стол, Павел Тихомиров, ежегодно доля несостоявшихся закупок становится все крупнее и крупнее, показывая в целом неготовность контрактной системы. И, возможно, изменить эту ситуацию сможет оптимизационный пакет поправок к 44-ФЗ, который уже вступил в силу. А пока Аналитическим центром был проведен анализ закупочной деятельности, сделаны выводы и предложения.

В первую очередь необходимо понять, что несостоявшиеся закупки — это, прежде всего, отсутствие конкуренции, которая не всегда указывает на недостатки заказчика. Довольно часто бывают ситуации, когда низкая конкуренция на торгах вызвана нежеланием участников подавать заявки по совершенно разным причинам. Но очевидно одно — начиная с 2019 г. стоимостная доля несостоявшихся торгов по 44-ФЗ падает — с 65% до 51%, а количественная доля остается практически неизменной. Так, в 2019 г. она составляла 49%, в 2020 г. — 48%, в 2021 г. — 51%. Причем, как известно, конкурентные закупки по 44-ФЗ составляют более 50% всего объема закупок.

Важно, что в 75,8% случаях несостоявшихся закупок была подана только 1 заявка. И если прибавить к этой цифре 17,3% закупок, на которые не подано ни одной заявки, и 2,7%, когда не подано ни одного ценового предложения, то получается совсем печальное значение в 96%. Кроме того, большинство несостоявшихся закупок или 91,08% приходится на электронные аукционы.

Что касается 223-ФЗ, то здесь количество торгов, признаваемых несостоявшимися, в 2 раза ниже. А стоимостной рост в 2021 г. обусловлен, скорее всего, размещением крупных заказов.

Есть и еще одна крайне негативная тенденция. Ежегодно количество зарегистрированных участников в ЕИС возрастает. Но при этом многие участники никак себя не проявляют, они латентны. И если в 2019 г. таких было лишь 5%, то в 2021 г. доля «тихушников» составила 61%. И именно эти зарегистрировавшиеся не подали ни одной заявки за весь год.

И последний момент: в 2021 году объем коррупционного рынка при госзакупках составил 6,6 трлн рублей — это эквивалентно трети бюджета России.

Лишние траты

Конечно, оптимизационный пакет поправок в 44-ФЗ сильно упростил оценку несостоявшихся покупок. Если раньше было много оснований по каждому способу закупок, то сейчас их только 4 — из них 3 по результатам подачи заявок. И самая главная поправка, что если подана только одна заявка, но она отвечает всем требованиям, то заказчик может заключить контракт с единственным поставщиком.

В результате общая доля контрактов, заключенных с единственным поставщиком, составила 62%, но половину из этой доли занимает единственный поставщик по результатам несостоявшихся закупок. Иными словами, каждый второй контракт заключен с единственным поставщиком из-за несостоявшихся торгов. Но никто не задумывается, к каким финансовым издержкам это приводит.

На основе данных НИУ ВШЭ об издержках на проведение закупочных процедур Аналитическим центром были высчитаны лишние затраты госзаказчиков на проведение несостоявшихся закупок.

Так, затраты заказчиков на проведение одного электронного аукциона составляют 8,9 тыс. руб., а на организацию закупки у единственного поставщика тратится 4,4 тыс. руб.

Если эту разницу в 4,5 тыс. руб. умножить на количество несостоявшихся электронных аукционов и торгов, то получается цифра в 6,5 млрд руб. за год. Как раз этих затрат можно было бы избежать, если бы госзаказчики сразу заключали контракты с единственным поставщиком, а не проводили несостоявшиеся закупки.

Что же такое «конкуренция»?

Довольно распространена в обиходе гипотеза, что все несостоявшиеся закупки — это злоупотребления заказчиков, которые не допускают ненужных участников. Но, по мнению Павла Тихомирова, это указывает на недостаток конкуренции.

Вообще, конкуренция — очень сложное понятие. Так, ФАС России измеряет конкуренцию с помощью индекса рыночной концентрации, но и она не всегда показатель конкуренции. Рыночная концентрация показывает, какую большую долю на рынке занимает небольшое количество конкурентов. Если небольшая доля компаний занимает преимущественную долю на рынке, то это высокая рыночная концентрация. И, значит, конкуренция в этом случае практически отсутствует.

Рыночную концентрацию можно измерять на основании данных ЕИС, но это будет высчитана лишь конкуренция в рамках закупок, т.е. среди тех, кто зарегистрировался в ЕИС. Но рынок-то значительно обширнее, он открытый, на нем проводится гораздо больше сделок, закупок и торгов, чем в госзакупках, хотя госзакупки и составляют треть всего объема закупок. И получается, что огромную часть закупок и конкуренции измерить невозможно, как и посчитать точное состояние рынка, не учитывая свободный рынок.

В целом причинами высокой доли несостоявшихся госзакупок Аналитический центр называет занижение заказчиками начальной (максимальной) цены контракта, низкий уровень конкуренции, картелизацию и сговор на закупках, крупные контракты, а также различные административные и нормативные барьеры, создающие для потенциальных поставщиков затруднения при выходе на рынок госзакупок.

Самое слабое звено

Если посмотреть в разрезе сегментов отраслей, где госзакупки чаще всего признаются несостоявшимися, то первое место традиционно занимают услуги в сфере недвижимости — 93%. Доля несостоявшихся закупок в области здравоохранения составила 67%, в строительстве — 54%, услуги в области информационно-коммуникационных технологий — 51%, продукция обрабатывающих производств — 39%.

Причем в разрезе регионов несостоявшиеся закупки в сфере недвижимости показывают совсем удручающую ситуацию, распространившись по всей стране. Да и в строительной сфере картина выглядит не лучшим образом.

Поэтому никого уже не удивляет, что по традиции самым картелизированным рынком в 2021 г. стал строительный сектор — 38% от общего числа картелей.

Да, картели регулярно выявляются ФАС России во всех отраслях экономики. Но что происходит дальше с торгами на эту продукцию — никому не известно. Оказалось, что если по какому-то предмету закупки на товарном рынке выявлен картель, то число уникальных участников в дальнейших конкурсах по этому предмету снижается. Иными словами, участники видят, что картель выявлен, а значит «ловить» здесь больше нечего. Так, из-за действий 185 поставщиков, входящих в выявленные ФАС картели в 2019-2021 гг., закупки покинули 65 активных добросовестных участников. Причем ежегодно эти участники подавали около 15,5 тыс. заявок на торги.

Что касается нарушений со стороны заказчиков, то и здесь наибольшим количеством опять-таки может «похвастаться» строительная отрасль. Так, в этом рейтинге лидируют нарушения, приводящие к признанию закупок несостоявшимися, в сфере ремонтных и строительных работ. Причем в 30% случаях речь идет о строительстве нежилых зданий и сооружений, в 6% - при строительстве жилых домов, а в 18% - при строительстве автодорог. И этими нарушителями осуществляется львиная доля закупок на рынке: при строительстве автодорог — 89% всех закупок, а при строительстве нежилых зданий — 81%.

Конечно, чем крупнее контракт, тем сложнее процесс. И это снижает интерес у средних, да и у крупных предприятий, тем более что уж говорить о мелких. И на основании графиков крупных товарных рынков, в частности, строительного, видно, что чем крупнее лот, тем больше количество несостоявшихся торгов. Так, при цене контракта до 1 млн руб. насчитывается самое большое количество уникальных участников, подающих заявки и заключающих контрактов. А при цене контракта свыше 500 млн руб. в строительной отрасли готов конкурировать всего 231 участник.

Это связано, в том числе с растущим количеством ограничений. Анализ показал, что строительная отрасль ставит все больше барьеров для участников торгов, что влияет на рост несостоявшихся закупок. Так, по проведенному Аналитическим центром опросу зарегистрированных в ЕИС компаний, больше всего препятствует участию в торгах высокий уровень обеспечения исполнения контракта — 78%, заниженная НМЦК, в результате чего компания не получит прибыли — 65%, большое количество непрофессиональных участников, перебивающих конкуренцию — 58% ответивших.

И для решения этих проблем эксперты Аналитического центра рекомендуют использовать повышающие коэффициенты при определении цены контрактов и автоматизировать процессы ее расчета, развивать конкуренцию на рынках простой продукции, автоматизировать процессы выявления картельных сговоров, вносить информацию об участниках картелей в Реестр недобросовестных поставщиков (РНП), расширять применение автоматизированного контроля за действиями участников закупок и т.д.

Несогласная сторона

Несмотря на красочный доклад Павла Тихомирова, с его выводами абсолютно не согласился заместитель министра финансов Алексей Лавров.

Так, по его словам, несостоявшиеся торги абсолютно не означают несостоявшиеся закупки. Все, кто и что хотели — купили, и наверняка по минимальной цене. А раз уж никто на торги не пришел, то потенциальные участники считают, что цена неподходящая. Таким образом, те самые 30% единственных поставщиков, с которыми заключали контракты из-за несостоявшихся торгов, сложились в конкурентной среде — это контракты с квази-едиными поставщиками. Поэтому текущую ситуацию стоит скорее расценивать, как положительную. Тем более что, по данным Алексея Лаврова, доля несостоявшихся закупок в строительстве за последние 4 года снизилась. А значит, систему закупок в целом нужно упрощать.

Причем сокращение количества несостоявшихся закупок не должно быть самоцелью. Да и вообще перевод таких закупок в закупки у единственного поставщика — не выход. Потому что в результате все останется, как было, однако при этом остальные потенциальные участники закупок не получат даже шанса принять в них участие. И ничего другого, кроме как резкой потери прозрачности, это не даст.

Алексей Лавров предложил дополнительно обсудить рекомендации Аналитического центра, потому что ни целостной проблематики, ни концептуальных предложений в докладе он не увидел. В целом, по его мнению, рекомендации Аналитического центра — вопрос дискуссионный, однако рынок сам все расставит по местам, и на торги придут те, кто хочет заключить контракт.

http://ancb.ru